龙宫景区管理实行“三权分离”开创景区发展新模式

　　“这是与时俱进，是一次新的模式探索。”改革当头的龙宫风景名胜区管委会领导人表示。2014年6月，龙宫风景名胜区全面推进景区深化改革，龙宫管委会与北京巅峰旅游投资管理有限公司签订合作协议，探索出了一套“政府引领、部门管理、企业经营”的“三权分离”景区创新发展新模式。建立景区经营权、管理权与所有权分离的新机制，鼓励各种所有制企业依法投资与参与龙宫风景名胜区建设。龙宫作为国有景区，实行“三权分离”后，政府可以扔掉持续投资的包袱，景区也可以摆脱政府管理僵化、脱离市场的弊端，改革有效消除了制约龙宫旅游产业发展的体制机制性障碍。

　　旧体制：多头管控，景区规模化和效益最优化难实现

　　龙宫风景区位于安顺市西南27公里，总体面积60平方公里，是以暗河水溶洞群为主，集瀑布、峡谷、峰丛、绝壁、湖泊、溪河、民族风情、田园风光、佛教文化于一身的综合性旅游区。龙宫风景名胜区作为全国首批5A级景区，与黄果树风景区并称为贵州“黄龙景区”。“因行政垄断过强，产品结构单一，龙宫自1988年被批准为国家风景名胜区后，发展后劲不足，与其他同期被批准为国家风景名胜区的景区相比，差距很大。”一位熟知龙宫景区发展的人士表示。该人士指出，很长时间以来，当地政府都是孤立地开发龙宫，没有利用境内其他旅游资源，实行大龙宫旅游资源开发；市场和资源保护意识淡薄，规划缺乏新意，产品结构单一，仍停留在“逛景点”的初级旅游模式上，加之龙宫景区长期以来旅游业政企不分，存在着严重的行政垄断、多头经营、多主管理情况，各单位为了各自利益进行恶性竞争，低质量运营，只收益，不投入，严重阻碍了龙宫景区发展。“龙宫景区一直属于传统体制下的事业单位，在一定程度上制约了景区的发展，影响了景区综合效益。”安顺市龙宫旅游投资管理有限责任公司总经理朱同利分析说。“痛则思变，变则通”，龙宫风景名胜区从未停歇改革发展的步伐。回顾龙宫风景区历史，在2005之前，龙宫风景名胜区属正县级事业单位，隶属于安顺市西秀区，由于交通设施薄弱，体制管理过于滞后，景区发展缓慢。“在2012年，黄果树景区一年收入2.1亿，龙宫景区仅3000万，从横向比，龙宫确实曾在发展滞后的问题。”龙宫工委副书记、管委会主任何晓芸表示，这并不能否定龙宫长期以来作出的努力与探索。“长期以来，龙宫具有得天独厚的自然旅游资源优势，旅游景观奇特，资源禀赋极高。但由于基础弱、投入少、基础设施和服务设施不配套，档次低，旅游服务质量和管理水平不高，长期以来发展滞后。”以工委书记金林顺为首的龙宫景区领导层清楚地认识到这一点。“前几年旅游业的兴起以及龙宫方面作出的改革，使龙宫获得了一些发展。改变算是进步，但并不彻底。”何晓芸表示。

　　创新改革：产权管理权经营权“三权分离”

　　北京达沃斯巅峰旅游投资管理有限公司作为国内知名的旅游投资运营综合服务商，一直致力于旅游景区的投资运营。他们从北京来到安顺龙宫，并于2014年6月与龙宫达成合作协议，负责托管运营龙宫景区。该公司主要负责人朱同利表示，能达成这次合作，与龙宫管委会给的好政策是分不开的。这个好政策就是“三权分离”带来的。“如何破解景区多头管理的难题？”何晓芸表示，按照国家的相关文件精神，参照外省的成功经验，他们尝试将龙宫旅游景区所有权、管理权、经营权分离。对于管理部门是事业单位或政府派出机构的景区，借鉴其它景区的经验，在保障员工利益的前提下招商引资，进行市场化运作。这样所有权仍归属原单位，但管理权和经营权则可由企业享有。企业作为市场主体进行运营，受旅游主管部门的监管。这样就初步理顺了旅游业各环节的关系。2014年，是龙宫景区的“经营规范年”，也是龙宫景区真正走向企业化管理的第一年。结合实际，龙宫深化改革，逐步推行企业化管理模式，对原有组织架构、岗位、编制、职责进行厘定划分，形成了“四部、两中心、两子公司”的组织架构框架，实现了景区的所有权、经营权、管理权三权分离，彻底解决了多年来政企不分的问题。

　　梳理和明确三种关系

　　在做法上，龙宫明确了三种关系，一是管委会和旅游公司的管理关系。作为资产所有权代表和行使管理权的龙宫风景名胜区管委会，承担着很多政府管理职能，而且多个部门对景区行使管理权。新成立的龙宫旅游投资管理有限责任公司作为经营主体，按照资产所有方的发展目标，承担着景区的经营功能。在符合建设、城管、森防、旅游、环保、交通、运管等管理规则下，公司能自主开展以景区为实体的旅游服务业经营业务，即公司的经营活动只要符合管委会的阶段发展目标，符合法律和政府的各项管理规则，对于内部的人财物使用应具备较大的自主决定权。管委会与公司之间的管理关系就主要表现为阶段发展目标的制定、阶段目标实施计划、管委会对公司的授权、预算内费用拨付、解决公司发展的瓶颈问题等方面。管委会各职能部门在管委会的高度统筹协调下，行使对景区的部分公共职能的管理权，参与外管部门的协调。二是外来巅峰旅投和旅游公司的关系。龙宫旅游投资管理有限责任公司是巅峰旅投与管委会开展合作的运行载体和发展成果的表现平台。合作双方本着“平等、协作”的原则开展对公司的各项业务经营。巅峰旅投作为国内知名的专业旅游企业运管机构，对旅游景区的专业成果、派驻人员长期的驻外管理经验和专业化运行旅游企业的思想行为模式是解决景区运转决策的最大依据和无形财富。三是旅游公司和市场的关系。旅游公司作为景区经营的主体和市场角色，除了依托龙宫管委会作为资源所有者的政务资源外，更深入与市场接轨，从市场的角度培育独特竞争力，主动发现和自主创造市场机遇，整合和利用市场资源。公司可根据自身的阶段发展目标，以市场商业合作的方法达到自身商业目的。一位业内专家认为，在“三权分离”过程中，必须要处理好产权、管理权、经营权的关系，景区管理方在转让经营权时，绝不能放松监管，唯有如此才能实现多赢。

　　“三权分离”创新模式初显成效

　　“景区进行‘三权分离’是发展趋势，更利于龙宫景区发展，国内许多国有景区也有意采取这一模式。”朱同利分析说。据了解，“三权分离”这一模式在龙宫很快取得了效果。2014年，全年景区共接待游客35万人次，同比增长17%，收入达到4341万元，同比增长32%。同时，下大力整治景区旅游秩序，取缔了黑车100余台、野导游200余人，成立了客运公司和导游公司，彻底规范了龙宫景区客运、导游市场。另外，龙宫景区还重点整治民族商业街经营秩序，规范摊点摆放，严打兜售宰客行为，从环境卫生、食品安全、服务要求上作出明显改观。通过一系列整治措施，彻底治理了龙宫景区经营管理三大顽疾。经营权转让使龙宫景区尝到了甜头。“龙宫景区此番改革也希望借助外力实现更大层面的发展。”何晓芸介绍说，通过体制的彻底改革，目前龙宫管委会已还与贵州水投集团、贵州高速公路集团有限公司、杭州华龄集团有限公司等多家公司取得景区开发与经营合作。5月底，安顺市第二届旅发大会将在龙宫风景名胜区举行。龙宫风景名胜区已投入40亿元全面启动建设，打造旅游升级版。自去年建设工作开展以来，建设项目24个，项目总投资41.12亿元，2015年计划投资9亿元， 20个项目已全部开工，大部分项目已基本完工。目前，龙宫景区建设工作进展顺利，核心景区升级版打造已完成95%以上工作量，美丽乡村建设已完成80%以上工作任务，“五个一”工程已基本完成。