专家：旅游公路治理需建立“一地一方案、一路一模式”

　　编者按：交通与旅游融合发展是时代的产物，旅游公路的特殊性在哪里?旅游公路在治理体系中需要构建什么样的模式?北京交通大学风景道与旅游交通研究中心路梦西就这些问题发表自己的看法。

　　交通与旅游融合发展是时代的产物，旅游公路在我国诞生伊始，就以其公益使命、统筹职能和综合效益呈现于世。包容多元主体、实现机会共享，已成为旅游公路发展的使命所在，分工配合、共享共治也成为发展旅游公路的基本要求。对待新事物需要新思维，推动新事物更需要新体制。因此，旅游公路的治理已成为重要的现实问题，它不仅关系到旅游公路能否顺利发展，更关系到旅游公路所带来的综合效益能否实现。因此，从理念出发、从社会发展阶段出发、从我国国情出发，成为探讨旅游公路治理体系需要遵循的大逻辑。

　　　旅游公路的内在特殊性

　　与一般意义上的公路相比，旅游公路无论在性质上还是发展规律上都有着自身的特殊性：二者都具有公益属性，但旅游公路涉及的对象更加广泛，由单一的交通体系向旅游资源、文物古迹、沿途村镇等延伸;二者都突出政府作用，但旅游公路覆盖更多的行政主体，靠近城市的旅游公路，涉及交通、市政、绿化等部门，郊区的旅游公路，还涉及林业、水利、农业等部门;旅游公路不但要强调运行秩序，还要兼顾各类资源的综合利用和商业机会，由交通设施的管护运营向社会资源旅游化培育延伸，后期的开发与商业运行又直接影响旅游公路的整体效果。

　　可以看出，旅游公路运行的体制机制以其治理主体、治理依据、治理方式多样化等特征，而具有鲜明的公共治理属性，应当且必须形成由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式。

　　　筑起“命运共同体”

　　以“治理”为代表的新理论体系提出了多元的、自组织的、合作的和法律意识形态式的公共治理模式(见图1)，它摒弃了传统公共管理的垄断和强制性质, 强调政府、企业、团体和个人的共同作用;不再仅指望政府去直接做什么和提供什么, 而是希望政府能充分挖掘各种管理和统筹工具的潜力;不要求全能型政府, 而希望政府做自己应做和能做的事;不强求自上而下、等级分明的社会秩序,而是要重视网络社会中各种组织之间的、平等对话的系统合作关系。

　　由此可见，旅游公路建设的全面兴起意味着综合交通运输时代的到来，在这个时代中，历史文化、景观环境、休闲度假、生态保护、工程技术、区域经济等不同层面的问题将汇聚到一起，形成综合发展的新趋势。基于此，旅游公路治理体系需要秉持以下原则：

　　以旅游为导向的综合开发。旅游是旅游公路的原动力，旅游的融合发展是实现综合开发的重要基础。旅游公路的治理体系需要以此为出发，通过旅游公路的建设推动生态环境修复、促进文物古迹保护活化、带动乡村旅游开发、增加区域旅游功能。

　　以共享为引导的多方参与。旅游公路带来的既是市场更是各种发展的机会，政府不能也不需要独揽一切，需要各相关领域的广泛参与，进而实现社会效益的最大化，旅游公路治理体系需要包容可能参与其中的多元主体。

　　以共治为目标的统筹。旅游公路串联起来的各种主体既能分享发展的机会，但同时也构筑起以旅游公路为纽带的“命运共同体”。需要各主体根据各自的职能，综合运用经济、法律、行政乃至自治的各种规则，共同维护好旅游公路的发展秩序。

　　　实践中的各国模式

　　严格来说，旅游公路治理只是公共治理的具体实践，旅游公路公共治理体系需要与旅游公路建设目的相协调，同时也要与国家治理体系相一致，体现为各种制度机制的统筹运用。总体上看，我国旅游公路公共治理集中体现在以下方面：

　　确立旅游公路的法律地位。这既是旅游公路治理体系的基础与核心，也是构建其治理体系的前提。在我国，旅游公路毕竟属于新生事物，国家的态度直接影响其发展。因此，构建旅游公路治理体系，首先需要明确其法律地位，否则实践中缺少根本遵循。确立旅游公路的法律地位，既可以行政立法的形式，也可借助政策和宏观规划予以明确。

　　强化公共治理的范式引导。这是旅游公路公共治理体系的核心内容。从各国实践来看，在强调政府作用的同时，都注重发挥社会各方面的积极性，主要差异在于根据国情不同，在发挥市场和社会组织作用上有所区别。

　　如政府支持、各方协商的美国模式，在明确政府承担旅游公路认定体系的制定、认可、资助和管理职责的同时，建立了以政府、旅游公路组织和NGO(非政府组织)为主的多层次管理协调机构。

　　如政府主导、统筹管理的挪威模式，强调中央政府主导、地方配合进行统一的开发和管理运营，继而通过当地政府、社会组织、地方专家和民众的联动管理体系，发展目的地旅游管理合作网络，建立当地旅游管理规范。

　　又如强化政府统筹、推动市场参与的新加坡模式，注重发挥政府和市场两个方面的作用，政府成立专门工作小组统筹各相关部门，各部门相互合作制定所辖区域内旅游公路建设发展原则并共同推动实施。

　　从我国国情来看，由于社会组织发育的不完善，更适合采取政府统筹、市场运作、强化协调的中国模式。此外，还应注重公共治理的分类施策，从实践出发，根据旅游公路的不同类型，强化分类指导。

　　　不同体系不同侧重

　　在旅游公路建设过程中，与之相关的有四大类主体(见图2)，各主体在职能分工的基础上，要根据目前建设过程中存在的三种体系，在构建公共治理体系时要有所侧重。

　　与区域开发相应的分工合作型治理体系：其特点是跨行政区域的旅游公路，如大别山、武陵山等生态主体功能区开发建设，以及东北亚、长三角等旅游圈的旅游公路建设。对此，需主要解决整体规划、区域协调、部门合作，需强化上级政府的统筹协调、专向督导和业务辅导。

　　与目的地配套的统筹协作型治理体系：特点是县域为主的旅游目的地开发建设，旅游产品的特征突显、利益主体协调难度增加，需要强化共同发展的理念，创新共建共享的机制。

　　与园区发展相应的整合发展型治理体系：主要指国家公园以及自然景区内部的旅游公路建设，特点是利益主体单一、规划标准较高，需要重点抓住规划建设标准和资源整合力度两个环节。

　　我国旅游公路发展处于起步阶段，加上各地发展的不一致和区域情况的特殊性，在治理体系构建上应坚持政府主导，积极引入市场机制，强化共享共治，因地制宜、大胆创新，探索建立“一地一方案、一路一模式”，积极促进我国旅游公路的健康发展。（来源：经济日报）